闫震也不搭理黠戛斯的西逃，既然想当夷人，就去当夷人吧，以后有他们后悔的时候。

闫震转了一圈，最后在回纥与仆骨之间选定了都护府的驻地，此地位于克鲁伦河边，北依肯特山，南通苏尼城，可直达妫州，既便于对回鹘的统治，也便于和内地的沟通，便组织人员在此筑城。

闫震怀念西汉时期出使匈奴的使节苏武，就将此城命名为苏武城（今蒙古国温都尔汗附近）。

看到回鹘人整体还算配合，闫震就让多余的3000镇胡军返回，自己带着属员和3000直属团，开始忙着筑城、招徕居民，更重要的是领地的划分和人事安排。

回鹘都护府管辖的领地，东到大兴安岭，西到阿尔泰山，南到戈壁，北到贝加尔湖，西北到唐努乌尔山，将黠戛斯排除在外。

闫震出发之前，朝廷已有人事上的安排，四个归顺唐朝的小国，一个小国分为二两到三个领。

每个领设管领一职，定为正七品，作为领的最高长官，再设置领监、领丞、领尉、领学，组成各领的五人政务会。

各领的官员、属员全部由回鹘人担任，各领的五人政务会人员由都护府任命，其他属员由各领任命。

原来归降的四个小王，优先选四个领的管领，甚至可以向都护府推荐各领的官员，由都护府审核同意后，予以任命。

这样一来，其实朝廷主要掌握都护府及驻地城市的权力，各领的权力实际上依然在回鹘人自己手里，只是进一步拆分，主要官员由朝廷派驻的都护府任命。

在经济上，各领每年将收入的三成上缴都护府，其余的留作自用，都护府不作干涉。

都护府将辖区内所有的回鹘人划为襄人，统一定为回鹘族群，由各领的领丞负责与都护府的民政局接洽，办理各领居民的户口本和身份牌。

辖区内落实华襄分治的措施，如华襄禁婚、襄人任职七品以下、回鹘襄人不得出都护府辖区，也不得允许境外的夷人进入，如确有需要，须经都护府同意后，回鹘襄人才能出入境。

经过一番运作，原来的四个小国被拆分为十个领，被称为回鹘十领，各领官员由都护府重新任命，并向大唐效忠，正式成为唐朝的直辖领土。

按照要求，回鹘人的姓名也要改成复姓四字，由于大部分回鹘人和汉人接触很少，实际上是另起一个四字汉名，原来的回鹘名可以保留，作为族群内部使用。

回鹘人正式划为襄人后，除了有少量限制以外，其他方面和华人差不多，享受同等的财税政策，维持着半自治状态。

苏武城建立以后，不断有汉人和回鹘人到此定居，汉人将内地的产品运到这里出售，再购买当地的马匹、牛羊到内地贩运，活跃了当地商贸，回鹘人不需要再远赴苏尼城交易。

甚至有些汉人在当地办起了皮革、毛纺之类的工厂，还开设了一些餐馆、旅店、杂货店，吸引了不少回鹘人前来务工、购物，苏武城逐渐成为一个活跃的塞外城市。

安西都护齐茂林，也带着六千护兵，从沙州向西域进发，军事部考虑到后续镇西军要参加远征，就从秦陇道的地方兵力中抽调三千人，配发燧发枪，作为安西都护府的直属团，另外从镇西军抽调三千人作为先头部队参与护送任务。

齐茂林一行沿途受到西域诸小国的欢迎，一直行进到天山北坡的车师前部一带，选择在头屯河西岸建城，取西域归化唐朝之意，命名为归化城（今新疆昌吉市）。

齐茂林选择在归化城建立安西都护府有两点考虑，一是唐朝已经规划远期通往西域的铁路，元稹要求他在规划路线上选址建城；二是归化城位于天山北坡，降雨加上天山融雪，水源相对丰富，周围适合开垦为耕地。